■ 내무부 산하 선거위위원회의 폐해
정확하고 공정한 선거관리를 위해서는 전문적인 선거기관이 필요합니다. 선거를 치르는 세계 여러 나라에서도 선거기관을 두고 있습니다. 다만 그 형태나 운영방식은 나라마다 조금씩 다릅니다. 우리나라도 선거와 국민투표의 공정한 관리, 정당 및 정치자금에 관한 사무를 처리하기 위해 독립된 합의제 헌법기관인 중앙선거관리위원회를 두고 있습니다.
우리 역사에서 선거기관이 등장한 시초는 1948년 5ㆍ10 총선거였습니다. 총선을 관리하기 위해 국회선거위원회가 구성되었습니다. 이후 제1공화국 때는 내무부에 설치된 선거위원회에서 선거를 관리했습니다. 선거위원회가 내무부에 부속되어 있었기 때문에 공정한 심판으로서의 역할을 기대하는 것은 불가능했습니다. 국가기관과 공무원은 선거에서 중립을 지키는 것이 아니라 권력자의 당선이나 집권당의 승리를 위해 공권력을 이용했습니다. 경찰이 노골적으로 선거에 개입했고, 공무원들도 선거부정에 동원되었습니다. 이러한 관권선거의 대표적인 사례가 결국 4ㆍ19 혁명을 촉발시킨 1960년 3ㆍ15 부정선거였습니다.

■ 제2공화국과 운명을 함께한 선거위원회
3ㆍ15부정선거를 통해 선거부정에 대한 국민들의 경각심이 환기되었습니다. 그간 만연했던 불법선거에 대한 경종을 울리고 공명선거의 필요성을 확산시켰습니다. 이에 힘입어 제2공화국은 선거분야의 독립기구화를 도모했습니다. 헌법을 개정해 중앙선거위원회를 별도 설치하고 선거관리를 공정하게 하도록 명문화했습니다. 역사상 처음으로 선거기구가 명실상부한 헌법상 독립기관으로서 지위를 갖게 되었습니다.
그러나 5ㆍ16 군사정변을 일으킨 군부에서 행정간소화를 취지로 대대적인 공무원 감원에 나서면서 중앙선거위원회 소속 공무원들 또한 정리 대상이 되었습니다. 군부는 1961년도 추가 예산에서 중앙선거위원회 소관 예산을 전액 삭감하여 기구를 폐쇄시켰습니다.

■ 독립된 헌법기관으로 선거관리위원회 출범
군부는 민정으로 정권을 이양할 시기가 다가오자 다시 선거를 준비하지 않을 수 없었고 이를 담당할 기구가 필요했습니다. 1962년 헌법을 개정하면서 선거관리의 공정을 기하기 위하여 선거관리위원회를 두도록 규정하였습니다. 선거관리위원회 위원은 정당에 가입하거나 정치에 관여할 수 없도록 중립의무를 부여하는 한편, 탄핵 또는 금고 이상의 형벌을 선고 받지 않고서는 파면되지 않도록 신분을 보장하였습니다.
1963년 1월 21일 중앙선거관리위원회가 창설되었습니다. 중앙선거관리위원회의 창립으로 선거관리는 일반 행정사무와 구분되는 독립적이고 특화된 선거사무로 획정되었습니다. 아울러 선거관리뿐만 아니라 정당의 등록ㆍ변경ㆍ말소 등 정당 관련 사무도 취급하게 되었습니다. 이후 「정치자금에 관한 법률」 이 제정되면서 국고보조금 지급, 각종 후원회의 등록ㆍ변경ㆍ해산까지 업무가 더 확대되었습니다. 1972년에는 국민투표에 관한 사무도 선거관리위원회의 주요 직무가 되었습니다.
헌법상 독립기구로 중앙선거관리위원회가 창설됨으로써 공명선거를 위한 초석이 놓였고, 민주주의 발전을 선도할 기관이 마련되었습니다. 초대 사광욱 위원장은 1963년 공명선거 담화문을 발표하여 정치적 중립성을 공개 천명하였습니다.

“전(全) 선거관리위원은 … 어떠한 권세나 정파와도 타협 동조할 수 없으며, 어떠한 위협에도 굴복할 수 없으며, 어떠한 유혹과 유인에도 유도될 수 없으며 … 어떠한 이권도 명예도 금전도 털끝만큼의 효과도 발휘할 수 없을 것이다.”

• 사광욱 초대 위원장 취임 기자회견(1963)
• 중앙선거관리위원회 최초 담화문

■ 중앙선거관리위원회의 변화 발전
중앙선거관리위원회는 창설 이래 조직 구성과 역할 등에서 크고 작은 변화를 겪어왔습니다. 위원은 창설부터 현재까지 9명으로 고정되어 있지만 선출방식은 몇 번 변경되었다가 현재는 대통령 임명 3명, 국회 선출 3명, 대법원장 지명 3명으로 구성하고, 위원장은 위원 중에서 호선하여 결정되고 있습니다.
선거관리위원회의 임무와 역할은 예전보다 확대되었고, 선거 절차사무의 공정한 관리에서 한 발 나아가 국민의 주권의지를 높이고 북돋는데 노력을 기울이고 있습니다. 또한 투표방법 및 기타 선거에 관해 필요한 사항을 국민에게 홍보하는 것 역시 주요 임무입니다. 1996년에는 선거연수원을 설치해 민주시민교육을 시작했으며, 2000년에는 교육감선거를 관리하기 시작했습니다. 그리고 2004년에는 산하에 선거방송토론위원회와 인터넷선거보도심의위원회를 설치했습니다. 이를 통해 공직선거뿐 아니라 생활 주변 선거도 위탁관리하고, 건전한 정당발전을 지원하며, 내실 있는 민주시민교육을 실시하고 있습니다.

• 첫 중앙선거관리위원회가 입주한 광화문 우체국(1963~65)
• 과천 중앙청사 전경(1994~현재)

■ 아름다운 선거가 꽃피기를
모든 민주주의 국가에 독립적인 선거관리 기관이 존재하지는 않습니다. 나라마다 역사적 경험이 모두 다르기 때문이죠. 영국과 이탈리아는 내무부와 같은 행정기관에서 선거를 처리하고, 일본은 행정부에서 선거사무를 담당하되 별도의 독립기관에서 감독하고 있습니다. 프랑스는 우리나라처럼 독립기관에서 모든 선거사무를 관리ㆍ감독하고 있습니다.
행정부에 종속돼 관권선거가 횡행했던 역사적 경험이 있는 우리나라는 선거기구에 고도의 중립성과 독립성을 요구하게 되었습니다. 특히 민주주의 전통과 문화가 취약한 상황에서 선거관리를 정치권력으로부터 독립시켜 별도의 헌법기관에 맡기는 것은 권력분립 원리에도 부합한다고 볼 수 있습니다.
민주주의는 선거로부터 시작되고, 선거는 독립적인 헌법기관인 선거관리위원회를 통해 엄정하고 공정하게 관리되고 있습니다. 유권자 한 사람, 한 사람의 좋은 정치를 향한 염원이 선거를 통해 모아질 때 행복한 대한민국을 향한 여정은 희망으로 가득할 것입니다. 국민 누구나 자유롭게 참여하여 소통하고 공감하며, 정책과 공약으로 정정당당히 경쟁하고, 결과에 승복하는 아름다운 선거문화를 꽃피우기 위해 선거관리위원회는 최선을 다하고 있습니다.

<글쓴이: 중앙선거관리위원회 행정사무관 조준기>

※ 참고문헌
중앙선거관리위원회. 「대한민국을 만든 70가지 선거이야기」. 2018. pp.250~257.